春節(jié)交通擁堵向小城市蔓延 規(guī)劃法治化不足是主因

　堵車，已經(jīng)成為社會發(fā)展、城市建設(shè)的攔路虎。另一個可見的事實是，這幾年，管理部門在不斷尋找治理道路擁堵的辦法，但收效甚微。為何堵車？如何破解？這樣的議題雖然看上去老舊，但時刻與社會發(fā)展、個人生活息息相關(guān)。在“世界無車日”到來之際，《法制日報》記者走訪群眾與業(yè)內(nèi)人士，試圖找尋破解堵車之道。

　　交通擁堵“無處不在”

　　“我也是好心，不是故意走這條路的。”

　　“你就是瞎走，進(jìn)死胡同了吧?！?/P>

　　9月19日18時，一場爭吵，被嬰兒的一聲啼哭打斷。然而，爭吵留下的“火藥味”讓這輛車內(nèi)空間本不算狹窄的SUV顯得異常憋悶。

　　開車的是男主人顧剛，副駕駛坐著女兒顧媛，后排則是已晉升為姥姥的女主人潘平，剛滿10個月的外孫女橘子在潘平身上焦躁不安。

　　一家人從北京市昌平區(qū)北安河采摘?dú)w來，卻遇上了北京周末的大堵車。

　　從16時50分開車，這家人已經(jīng)在車廂里“憋”了將近1個多小時。

　　此時，他們的地理坐標(biāo)位于北京市新街口附近，距離南四環(huán)的家還有超過一半的路程沒有走。

　　“真的是一種煎熬。”回憶起這樣的路程，顧媛苦笑著說。

　　另辟蹊徑的“死胡同”

　　9月19日17時48分，北京電視臺新聞頻道播放實時路況：行駛緩慢路段42條，東西二環(huán)北段方向以及北二環(huán)內(nèi)環(huán)均呈現(xiàn)嚴(yán)重?fù)矶侣窙r。

　　此時，顧剛的車正被“?！痹诘聞匍T附近。

　　昌平區(qū)北安河——京藏高速——北二環(huán)——西二環(huán)——位于南四環(huán)中路的家，這本應(yīng)是顧剛最為便捷的回家路線。不過，鑒于G6京藏高速的堵車“神話”，顧剛選擇從出發(fā)地背道而馳向北駛?cè)隚7京新高速，之后兜一個大圈再駛?cè)氡本┏菂^(qū)。誰知，在德勝門，顧剛的車還是被“叫停”了。

　　看著前方一串車尾燈，顧剛決定“冒險”另辟蹊徑，駛?cè)胄陆挚谕獯蠼?，向南進(jìn)入趙登禹路，避開已經(jīng)擁堵不堪的北二環(huán)和西二環(huán)。誰知，新街口外大街不到3公里的路程，顧剛走了將近40分鐘。

　　“眼看前面就是紅綠燈路口了，但就是過不去，一個綠燈也就過兩三輛車，我大約等了十多分鐘，家人埋怨我瞎走，誰能理解我這個司機(jī)最累啊?！鳖檮偟脑捳Z中充滿了無奈，“可你說這堵車賴誰啊，大周末天氣這么好，大家都想出行，總不能不讓大家出門吧。”

　　幾乎在同一時間，出租車司機(jī)老王正被堵在北京市朝陽區(qū)大望橋南側(cè)200米處，前后是看不到盡頭的車龍。老王的車前方30米處，是一個自行車道與機(jī)動車道的連通口，從自行車道上擠過來的一輛甲殼蟲，正努力把車頭塞進(jìn)來。

　　在老王的出租車前后左右，都是試圖加塞的車輛。15分鐘后，老王仍在原地。

　　“每天跑活兒8個小時，得堵上4個小時。”

　　最近幾年，開了十多年出租車的老王親身感受到“首堵”的魔力。遇上前往國貿(mào)CBD或者路經(jīng)長安街等擁堵路段的客人，老王總是謝絕生意。

　　交通燈紅了又綠，綠了又紅，車流沒有絲毫前進(jìn)的跡象。老王索性關(guān)了發(fā)動機(jī)，打開交通廣播聽起來。

　　在老王看來，坊間倡議的“單雙號限行”并沒有傳說中那么美。因為一些有錢人家，基本都有兩輛以上機(jī)動車，單、雙號都有，“可以換著開”。

　　另一個治堵建議更讓老王無奈。他堅決反對北京仿照上海競價拍售牌照。“你看看滿街的車，有幾輛車的價格超過10萬元？要是買一個牌照就要幾萬元，有剛性需求的老百姓怎么辦？”說到這里，老王語速明顯加快了許多。

　　老王是一名出租車司機(jī)，同時是一個私家車主，他對北京未來的治堵充滿期待，常和其他出租車司機(jī)聊起未來。

　　“改變城市規(guī)劃是最根本的，但是花的時間太長了?！崩贤踅K究先要面對堵車的現(xiàn)實。頭發(fā)中已有不少銀絲發(fā)的他指著一輛在快速通道上蠕動的快速公交車，笑著說：“就這蝸牛爬的速度，也叫‘快速’公交？”

　　不過，對于老王、顧剛等駕駛員來說，更為艱巨的考驗還在后面。根據(jù)北京市交管局發(fā)布的提示，中秋節(jié)臨近，“最堵9月”將迎來“最堵一周”。

　　小縣城的“大城市病”

　　被堵，幾乎是絕大多數(shù)居住在城市的人都要面對的一種現(xiàn)象。堵車正改變著人們的生活：因為堵車，尤其在北京，人們會將出發(fā)時間至少提前半小時；因為堵車，必須要選擇躲避早晚高峰時段出行；因為堵車，人們很可能會放棄不少活動……

　　而堵車，現(xiàn)如今已不再是北上廣等一線城市的“專利”。伴隨著經(jīng)濟(jì)高速增長和城市規(guī)模擴(kuò)大，“堵車”這一“大城市病”正快速從一線城市向二三線城市“傳染”。

　　“中小城市堵車的速度一點(diǎn)也不亞于GDP增長速度?！痹诮K省南京市一家藥業(yè)公司工作的李凱說：“南京上班時間早晨六點(diǎn)半就開始堵，一些重點(diǎn)路段200米路程開車要走20分鐘，‘大城市病’在這里傳染得很快。”

　　在縣城甚至是鄉(xiāng)村，堵車也成了當(dāng)?shù)厝藫]之不去的心病。

　　小孫的老家在河南省南召縣，縣城規(guī)模比較小。在小孫的記憶中，縣城里的私家車沒有幾輛。今年春節(jié)，小孫從北京回老家，他發(fā)現(xiàn)，滿大街的私家車，將縣城堵得水泄不通。

　　“縣城主干道叫人民路，從南到北不過4公里，春節(jié)期間幾乎天天堵車。開車走一趟，經(jīng)常需要半個小時。最堵的一次，我在一個岔路口被堵了30多分鐘。以至于到后來，出門干脆放棄開車。”小孫說，不光縣城里堵，出縣城的道路也堵。正月初三，是走親戚的日子。出縣城不到10公里，到達(dá)白河店大橋處，汽車排成了長龍，1公里長的橋面變成了停車場。等待1個多小時，汽車挪了不足200米。后來才知道，因為兩輛車發(fā)生事故長時間占著道路，導(dǎo)致當(dāng)天堵了兩個多小時，近千輛車出行受到影響。

　　上網(wǎng)查閱，記者注意到，小孫的遭遇絕非個案。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉云中認(rèn)為，中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)擁堵，一方面是機(jī)動車數(shù)量增長較快，現(xiàn)有的道路設(shè)施難以滿足行車需求，另一方面在于道路管理落后，各種車輛混行。

　　南召縣車管所一名工作人員分析說，縣城堵車最主要的原因是車多了。2014年，僅通過縣車管所入戶的家用型轎車有1000多輛，實際新增車輛遠(yuǎn)超這一數(shù)字。一個最直接的感受是，縣城也開始出現(xiàn)停車緊張的情況。一到晚上，城區(qū)部分道路兩邊停滿了車，一些老小區(qū)院內(nèi)還得搶車位。春節(jié)期間，大量外地車輛涌入縣城，超出了縣城本身的承載能力，堵車就在所難免。

　　誰是城市暢通“殺手”

　　今年春節(jié)期間，一篇題為“一個新聞民工的返鄉(xiāng)手記”的文章在網(wǎng)上瘋傳。這篇文章生動描寫了河南省鄧州市某鄉(xiāng)村的堵車場景：“在村小學(xué)一百米外，村村通公路在小河邊折了一個大概120度的彎。春節(jié)幾天，這個彎經(jīng)常堵車。最長一次堵了有300多米，連電動車都擠不過去。”

　　由此，人們發(fā)現(xiàn)，堵車，已經(jīng)不僅僅是“大城市病”了。

　　“目前的現(xiàn)狀是，一些小城市比北上廣這樣的城市堵得更厲害。造成這種現(xiàn)象的原因是，作為大城市，北上廣等城市的規(guī)劃者在城市規(guī)劃時多少考慮了一些城市擁堵問題，只是沒有考慮周到。而許多小城市在當(dāng)初規(guī)劃時，交通問題幾乎沒有被考慮在內(nèi)。”交通運(yùn)輸部交通干部管理學(xué)院教授張柱庭在接受《法制日報》記者采訪時說，城市規(guī)模盡管不同，但在擁堵問題上是沒有本質(zhì)區(qū)別的。

　　交通擁堵“病根”何在

　　在張柱庭看來，堵車是典型的“城市病”頑疾，多種原因綜合造成了目前大中小城市甚至是縣城、鄉(xiāng)村面臨的擁堵問題。

　　“第一個層面，按照時間因素可以歸結(jié)為歷史原因和現(xiàn)實原因。從歷史原因來看，一些歷史老城，早年間在城市規(guī)劃設(shè)計時沒有考慮到這么大數(shù)量的機(jī)動車，老舊的城市路網(wǎng)顯然滿足不了目前的行車需求?！睆堉フf，這個問題在北京很明顯，“面對歷史原因，我們不能抱怨過往的規(guī)劃者，但是現(xiàn)實原因，比如現(xiàn)在的城市規(guī)劃、管理等現(xiàn)實問題則是要有批判精神的”。

　　張柱庭說，第二個層面是本質(zhì)問題和表象問題。城市擁堵的本質(zhì)問題是城市土地供給總量和對城市土地需求之間的矛盾。

　　“城市規(guī)模是一定的，盡管可以往外拓展一些，但是土地總量有限，而社會對土地的需求是無限的，城市的各種需求都希望土地能夠滿足其要求。城市交通對土地的需求同樣也很大，但是，我們沒有給城市的土地需求定一個規(guī)矩，工業(yè)建設(shè)、商業(yè)建設(shè)都需要用地，在各種用地中，交通用地應(yīng)當(dāng)占到什么樣的比例，這是根本問題。面對這個矛盾，我們并沒有提前立好規(guī)矩?！睆堉フf，對于一些決策者來講，交通用地的現(xiàn)實收益很差，建設(shè)城市道路不能很快從中獲利，建設(shè)公共停車場也很難從中掙到錢，交通用地更多的是一種劃撥用地，不能夠獲得土地經(jīng)濟(jì)效益最大化，它的效益分散給整個社會群體，往往就會犧牲一部分公共利益。

　　“我主張各類交通用地至少要占到城市用地的20%，這一部分是每個人都應(yīng)當(dāng)享用的?！睆堉フf，除此之外，路網(wǎng)規(guī)劃不到位也是造成擁堵的重要原因之一。全國很多城市的規(guī)劃都患上了一個“毛病”——“攤大餅”式的規(guī)劃，實行環(huán)路交通。環(huán)路，就是在路途中繞很多路才能到達(dá)。最后，環(huán)路成為城市的“堤壩”，隔斷了城市的連接。

　　中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員支振鋒則認(rèn)為，交通擁堵是人與空間矛盾最鮮明的體現(xiàn)，車輛的快速增長與道路的有限拓展難以協(xié)調(diào)，早晚高峰潮汐出行的動態(tài)縮放與城市道路空間的靜態(tài)穩(wěn)定無法匹配，都會導(dǎo)致交通不暢甚至滯塞。

　　“因此，說到底，交通擁堵的首要原因是車輛太多、增長太快，而城市規(guī)劃建設(shè)的不科學(xué)、公共交通設(shè)施資源的不充分、公共服務(wù)分配的不均衡、貪大求全模式的無序化、交通出行參與人的不文明，都是城市暢通的‘絕命殺手’?！敝д皲h說。

　　治堵不能顧此失彼

　　不可否認(rèn)的是，近年來，一些城市管理者，特別是北上廣深等特大型城市的管理者一直都在治理擁堵。

　　查詢相關(guān)資料不難發(fā)現(xiàn)，相關(guān)部門的手段和措施有許多，但主要不外乎兩種：一是“限”。先是限行，按一定規(guī)則限制機(jī)動車出行，以減少存量機(jī)動車上路行駛；再是限牌，在限行措施作用不明顯的情況下，通過拍賣或搖號的方式控制機(jī)動車增量。

　　第二種治堵措施是“漲”。通過上漲停車費(fèi)等與機(jī)動車使用相關(guān)費(fèi)用，增加車輛使用成本，以此倒逼車主減少機(jī)動車出行。

　　在爭議中前行的“限、漲”組合拳，在局部范圍內(nèi)對交通擁堵有一定效果，但似乎難以從根本上扭轉(zhuǎn)交通持續(xù)擁堵的狀況。

　　以北京為例，2004年至2014年，北京機(jī)動車保有量增長330萬輛，較10年前機(jī)動車量增幅近160%。其間，北京大力發(fā)展公共交通，公共交通出行比例從29.4%提高到48%，全路網(wǎng)工作日交通擁堵指數(shù)比2007年下降23%。北京市交通委主任周正宇表示，雖然北京交通發(fā)展取得很大進(jìn)步，但交通出行品質(zhì)有待提高，道路堵、停車難、公交慢、地鐵擠、換乘不便等問題仍很突出。

　　前不久發(fā)布的《2015年第二季度中國主要城市交通分析報告》顯示，北京依然高居擁堵城市榜首。

　　在張柱庭看來，解決擁堵問題并非一籌莫展。

　　“我主張用制度確定交通的地位，建立‘交通影響評價制度’,要扭轉(zhuǎn)過去交通處于被動的局面。在進(jìn)行小區(qū)、大型場館建設(shè)前，必須進(jìn)行交通評價，審批后才能建設(shè)，要建立‘城市交通、公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展’的概念，不能讓交通去適應(yīng)城市發(fā)展，要依靠公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展?！睆堉フf，城市道路應(yīng)該規(guī)劃為“網(wǎng)格狀—立體化”，所謂“網(wǎng)格狀”就是東西南北應(yīng)該互通，交叉的地方“立體”起來，空間、地表、地下綜合利用，“這才是理想的交通規(guī)劃”。

　　支振鋒建議，車輛暴增雖然是首要原因，但從根本上說，交通擁堵考驗的是城市治理水平，因此，改善城市規(guī)劃建設(shè)、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、優(yōu)化城市發(fā)展模式，才是治本之策。

　　針對城市交通的規(guī)劃問題，張柱庭的建議是：城市交通是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，與城市建設(shè)、功能區(qū)分布、交通路網(wǎng)設(shè)計、公共交通供給、治理價值取向等息息相關(guān)，不能顧此失彼，迷失方向。

　　“同時，規(guī)劃要充分聽取公眾意見，并強(qiáng)化規(guī)劃的剛性約束力。這是規(guī)劃法治化非常重要的方面，沒有約束力，無異于形同虛設(shè)。過去許多城市建設(shè)和交通規(guī)劃并不是本身不好，而是剛性不足，變化太快。即使是通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ǘǔ绦驅(qū)徸h批準(zhǔn)的規(guī)劃，也很容易因一人一事一時而發(fā)生改變?！睆堉フf，在很大程度上，城市今天的擁堵，表面上是車輛增加的結(jié)果，背后實質(zhì)上是過去城市建設(shè)和交通規(guī)劃法治化程度不足引發(fā)的問題。因此，在公眾充分參與的情況下編制科學(xué)的城市建設(shè)和交通規(guī)劃，不僅不能輕易改變，而且還要對違法變更行為施以嚴(yán)厲制裁。唯有如此，規(guī)劃的權(quán)威才可以維護(hù)，交通擁堵的治理也才有希望。

　　公交優(yōu)先是根本出路

　　今年7月底，周正宇在交通運(yùn)輸部官方網(wǎng)站進(jìn)行訪談時提到，到2020年，北京力爭基本建立現(xiàn)代化綜合交通體系，城中心公共交通通勤時間平均60分鐘，高峰時段中心城交通擁堵指數(shù)降至6以內(nèi)，總體狀況保持在輕度擁堵狀況。

　　據(jù)介紹，北京市在城市區(qū)域交通方面，將實現(xiàn)區(qū)域交通和城市交通有機(jī)融合，航空、鐵路、公路等交通方式協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)域交通暢達(dá)高效。形成北京為中心50公里半徑范圍內(nèi)的“1小時交通圈”。北京在公共交通方面，構(gòu)建多層次、多樣化的公共交通服務(wù)體系，中心城公共交通出行的平均通勤時間不超過60分鐘，也就是說五環(huán)內(nèi)上下班時間不超過1小時。

　　這樣的設(shè)想，和張柱庭的主張不謀而合。

　　作為業(yè)內(nèi)專家，張柱庭向《法制日報》記者介紹說，治理擁堵還涉及科學(xué)管理問題。

　　“交通擁堵在很大程度上是車輛需求與交通供給的矛盾。在交通供給已經(jīng)固定的情況下，就要建立以公共交通為主的體系，‘私人車’也就是運(yùn)輸人數(shù)少的車要受到限制，在這個管理體系下要設(shè)立一些公共交通優(yōu)先的制度。”張柱庭說，同時，這個制度還要網(wǎng)絡(luò)化，要給予更多的公共交通配置資源，比如北京的地鐵，現(xiàn)在已經(jīng)能夠達(dá)到這樣的水平，但是地面交通顯然還沒有達(dá)到。

　　在張柱庭看來，有關(guān)公共交通綠色出行方面的概念人人皆知，但行動顯然不夠。導(dǎo)致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，一方面是宣傳的空泛化，另一方面是缺乏綠色出行的基礎(chǔ)條件，比如自行車道缺失或被擠占，公共交通不舒適甚至缺乏起碼尊嚴(yán)、電動自行車售價昂貴等。要想真正推行綠色出行，就需要政府部門真正下大力氣建設(shè)轉(zhuǎn)乘停車場、打通公交系統(tǒng)的“末梢神經(jīng)”，增加公交車的舒適性和方便性，降低電動自行車的購置成本，提高人力和電力通行的便利性等。

　　張柱庭建議，在交通資源有限的情況下，難以滿足公共交通和私人交通全部需求，法律政策應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注公共交通發(fā)展。他說：“把路權(quán)更多地劃給公共交通，這是政府部門解決交通擁堵的根本出路。所以我主張，凡是四個車道的地方，有一個車道從早到晚全天候是公共交通專用道，再有一個車道是在上下班高峰時是公共交通車道，其他車輛只能在規(guī)定時間以外使用這個車道。這樣公共交通的快捷優(yōu)勢馬上就顯現(xiàn)出來。”

　　專家認(rèn)為，公共交通擴(kuò)容是緩解城市交通擁堵的最主要手段，要開展城市道路建設(shè)、發(fā)展新興的地鐵和軌道交通，加大公共交通的運(yùn)力投放等。